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《天津市文明行为促进条例》亮点与适用

文章来源:天津日报 | 发布时间:2019-04-09 09:56

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为了贯彻落实2018年5月中央印发的《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划?#32602;?#22825;津市委多次强调“要将社会主义核心价值观以法、规、?#39057;?#30828;度体现出来?#34180;?#22825;津市人大常委会积极落实中央和市委的号召,及时回应广大市民和人大代表的呼吁,将《天津市文明行为促进条例?#32602;?#20197;下简称《条例?#32602;?#20316;为2019年市人大立法的“一号工程”予以确定,并于2019年3月29日的十七届市人大常委会第九?#20301;?#35758;予以通过,将于2019年5月1日正式施行。《条例》与《天津市促进精神文明建设条例》形成了互补联动、相得益彰的立法姊妹篇,成为全国首创,构建了从顶层设计到基层落实、从理念诠释到行动规划的科学体系。本文对《条例?#36820;?#20027;要亮点特色及若干条文的理解适用加以介绍,以飨读者。

  《条例?#36820;?#20027;要亮点与特色

  第一,充分体现了科学立法、民主立法和依法立法的精神。《条例》联合起草组和市人大有关领导,始终秉持科学立法、依法立法精神,数十次认真推?#22969;?#19968;个立法用词,保障立法语言应有的规范性和严谨性;始终恪守?#35835;?#27861;法?#36820;?#35268;定和地方立法的权限,反复比对其他已有法律法规的有关规定,并与之充?#20013;?#35843;。比如,“总则”第7条的原则性规定,很好地统括和对应了第三章“管理与促进”中各执法单位的职责与排序。又如,第78条的兜底性规定,使得《条例?#33539;?#19981;文明行为的处罚既没有遗漏,又与其他法律法规衔?#21360;?#22987;终秉持民主立法精神,坚持问题导向,坚持“能?#28062;亍薄壩行?#26524;?#20445;?#36890;过充分调?#23567;?#20805;?#20013;?#20256;,公示征询意见,积极营造了全民参与、全民实施的氛围;立法过程中,总计有50余万人通过信函或网络发表了意见,归纳出22种天津地区典型的不文明行为,提供了有价值的建议260余条。《条例?#36820;?#20840;国首创性规定至少有:(1)倡导和鼓励中华优秀传统文化传播并依法享受优惠(第50条);(2)加强对执法人员的管理和培训,提高执法人员综合素质和文明执法水?#35762;?#25552;出具体要求(第51条、52条);(3)干扰驾驶员正常安全行车,可进行治安管理处罚或追究刑事责任(第61条)。

  第二,重点突出,措施得力,不?#24682;?#22823;而全?#34180;?#23567;而全?#20445;?#22362;持“成熟几条立几条、管用几条立几条?#34180;?#19981;文明行为包罗万象,完全界定清楚很困难。市委和市人大领导在立法的决策过程中,强调要从“人民群众?#20174;城?#28872;?#34180;安?#31526;合时代要求和天津的大都市定位?#34180;?#22825;津独?#23567;?#36825;三个角度梳理出天津治理不文明行为的重点,可谓抓住了“牛鼻?#21360;薄?#25454;调研,符合上述三大特点的突出不文明行为主要有:赤膊“膀爷?#34180;?#27553;葬时“送路”和公共场所“烧纸?#34180;ⅰ?#24191;场舞?#27604;?#27665;、违规饲养烈性犬、从车内或建筑物往外抛散垃圾、共享单?#24503;?#25918;、圈占绿地等。以上行为,均在《条例》中作为立法规?#39057;?#37325;点,得到?#39034;?#20998;?#20174;场?#27861;律责任方面,每一个不文明行为都有相对应的处罚,且依法按照上限进行追究,加大了执行的力度。如:?#35808;?#20849;场所赤膊不听劝阻且不听从公安机关责令改正?#27169;?#22788;五十元以上两百元以下罚款(第55条);娱乐噪声扰民拒不改正?#27169;?#22788;二百元以上五百元以下罚款(第58条);从建筑物向外?#23383;?#29289;?#36820;?#22788;五百元罚款(第63条)。

  第三,注重源头治理,区分民俗和陋习,不单纯地处罚普通公民,更注重加大管理部门的本位责任。借鉴管理烟花爆竹及危化?#36820;确?#38754;的成功经验,《条例》严格区分了民俗习惯和丑行陋习,注重从源头上消除不文明行为所涉物?#36820;?#20135;生根源。以殡葬祭扫方面的规定为例,对于公墓的合规纪念设施、?#29992;?#23460;内的纪念物等,予以充分尊重,但对于公共场所的“送路?#34180;?#28903;纸”等陋习明确加以禁?#20849;?#22788;罚,且,第73条规定“制造 、销售封建迷信殡葬用?#36820;模?#30001;民政部门会同市场监管部门予以没收,并处制造、销售金额三倍的罚款?#20445;?#20174;根源上遏制和清理殡葬祭扫陋习。《条例》还用了专章“管理与促进”14个条文及其他章的14个条文共计28个条文的篇幅(占全部条文的三分之一强),突出强调了行政管理部门的日常职责。如:《条例?#36820;?2条、77条规定了守信联合激励和失信联合惩戒措施,第80条载明了执法人员渎职时的行政责任和刑事责任。

  第?#27169;?#31526;合促进型立法的先进理念?#22270;?#26415;,更利于公众接受和执行。立法学中按立法模式的发展轨迹,一般分为设范型立法、管理型立法和促进型立法三大阶段。促进型立法,以促进和推动基础性、薄弱性产业或社会公益为要?#36857;?#20197;20世纪后勃兴的社会法为代表,不再单纯解决?#23433;?#33021;做什?#30784;?#30340;问题,而是特别注重运用促进引导与倡导奖励的立法政策。《条例》坚持了促进型立法的以人为本、奖惩结合、社会共治、系统推进的原则,大量使用了“推动(推进)” “表彰?#34180;?#22870;励?#34180;?#20248;待(优惠)?#34180;?#25351;导?#34180;?#21327;调?#34180;安?#19982;?#34180;?#20849;享”等词汇,设立了大量的指导性规范、自愿性规范和鼓励奖励性规范。这些规范,与适当数量的强制性规范有机结合后,将更有利于法的深入人心和遵照执行,诚如著名法理学家哈特指出:“我们必须承认没有制裁的法律规范的存在,而且,相对于制裁的规范,它在社会生活中可能发挥着远为重要的作用?#34180;?/p>

  《条例》若干条文的理解与适用

  其一,如何理解应起表率与示范作用的“国家公职人员、教育工作者、社会公众人物”之范围。国家公职人员的范围,一般以《公务员法?#36820;?#33539;围确定,?#23548;?#20013;,依法履行公务的事业和国有企业人员、居委会及村委会中履行公职的人?#20445;补?#23646;国家公职人?#20445;?#20844;职与非公职的区分,不以身份论,而以是否履行公务论。教育工作者,包括各类教育机构中履行教育职责的教师,含民办教育机构中的教师,但一般不包括教育机构中的工勤人员和劳务人?#20445;?#25945;育机构中的行政工作人?#20445;?#24212;以其履职行为是否具有教育功能和性质确定,如其具有教育工作的性质,亦即,具有较高的道德和文明义务,也应当起表率和示范作用。社会公众人物,一般指非公职人员、非教育工作者中的其他行业的先进人物;社会公众人物不同于“名人?#20445;?#31995;特指行业中的先进人物,一般具?#23567;?#21171;动模范?#34180;?#20808;进个人?#34180;?#20248;秀工作者”等荣誉称号或属于行业中表现突出的知名人士。

  其二,如何理解奖励先进文明个人时涉及的“及其亲属?#34180;!?#26465;例》“倡导与奖励”中的第48条、49条等条款涉及奖励或优待先进文明个人的亲属,立法没有采用“及其近亲属”的表述,而是使用“及其亲属?#20445;?#29702;由在于:(1)“近亲属”一词在法律上具有不同于日常生活的特定含义?#22836;?#22260;,在我国民法、刑法和行政法各法域中的范围明显不同,《条例》不应该规定仅?#23567;?#36817;亲属”?#25293;?#20139;受优待或礼遇、不能缩小应受优待的亲属范围;(2)《天津市献血条例》中?#19978;?#21463;优待的人员范围是“本人及其家庭成员?#20445;?#22825;津市人体器官捐献条例》中是“捐献者的配偶、?#25913;浮⒆优⑿值?#22992;妹、祖?#25913;浮?#22806;祖?#25913;浮?#23385;?#20248;?#22806;孙?#20248;保?#22825;津市见义勇为保护和奖励条例?#36820;?#20248;待对象是“见义勇为人员家庭?#34180;?#35265;义勇为人员及其家属?#34180;?#35265;义勇为人员及其直系亲属”和“见义勇为人员遗属?#34180;?#22240;此,本人“及其亲属按照法律法规的规定享受优待或者礼遇”的表述更加精准和严谨。

  其三,如何理解公共秩序方面对不文明行为的规制。立法征询意见过程中,有的同志对《条例?#36820;?5条“赤膊?#34180;?#22823;声喧哗?#34180;?#38543;意插?#21360;薄?#25250;占他人座位?#20445;?#38712;座)行为将被处以“五十元以上二百元以下罚款”不太理解,认为有点“小题大做”或“现象太普遍,难以执行?#34180;?#25105;们认为,《条例?#36820;?#35268;定是严谨适度且具有可操作性?#27169;海?)依照《条例?#32602;?#21482;有?#35808;?#20849;场所赤膊(“膀爷?#20445;?“随意插?#21360;?#25110;“抢占他人座位?#20445;?#38712;座)且不听劝阻?#27169;?#20844;安机关责令改正后仍拒不改正?#27169;?#25165;会受到处罚。听从劝阻或责令改正后及时改正?#27169;?#19981;会受到处罚;(2)“大声喧哗”是指在应当保持安静的公共场所大声喧哗,其?#23433;?#25991;明行为”的故意明显,且不听劝阻、拒不改正;(3)对不文明行为的行为或现象固定,公共监控中的视听资料或电?#21448;?#25454;,具有合法效力,既可以作为处罚依据,又能?#25381;行?#26367;代人工监管、?#34892;?#20943;轻执法人员不足的压力。总之,以上四类行为是既是各国文明秩序中被公认的不文明行为,我国的治安管理处罚法中也未规定,因此,《条例?#33539;?#20854;进行适当规制是符合法理和情理的。

  其?#27169;?#22914;何理解交通方面对不文明行为的规定。《条例》规定了行人乱闯红灯、跨越护栏将被罚款50元,机动车行驶过程中往车外抛物、不按?#23637;?#23450;礼?#27809;?#36991;让行人、不按?#23637;?#23450;停车将被交管部门处罚,故意丢弃、毁坏或非法?#21152;?#20849;享交通工具及相关设施的将予以治安管理处罚或追究刑事责任,这体现了交通出行文明方面的更高要求。《条例?#36820;?#31435;法依据是充分?#27169;?#25105;国《道?#26041;?#36890;安全法?#36820;?7条规定“机动车……遇行人横过道?#32602;?#24212;?#21271;?#35753;?#20445;?#31532;56条规定“ 机动车应当在规定地点停放?#20445;?#31532;62条规定“行人……应当按照交通信号灯指示通行?#20445;?#31532;63条规定“行人不得跨越、倚坐道路隔离设施?#20445;?#36947;?#26041;?#36890;安全实施条例?#36820;?2条规定“驾驶机动车不得有下?#34892;?#20026;:……(五)向道路上抛撒物品?#34180;?#20851;于“共享交通工具及相关设施?#20445;?#21487;做扩张解释,包括共享单车、共享汽车,以及共享交通方面的自助加油设施、共享或自助?#28062;?#35013;置。 (作者为天津财经大学教授、博导,“十三五”天津市法学学科领军人才 陈灿平)


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